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中国证券市场税制建设亟待解决的三大问题
政策法规    2020-08-19

    中国证券市场的发展历史并不很长,但却已显示出了良好的发展态势,证券市场在我国金融市场和经济生活中占据着越来越重要的地位。现行的税制建设和税收政策虽然在取得财政收入、调节证券市场,抑制过度投机和缓解收入分配不公方面发挥了一定的作用,但总体来看,与我国欣欣向荣的证券市场相比,证券税制建设明显滞后,税收政策问题多多。本文拟从三个方面来剖析证券市场的税制建设问题,并提出一些政策建议。

  一、上市公司之间及上市公司内部各股东的平等税收权力问题

  平等负税是税收的一个基本原则,对股份制企业也不例外,但我国的股份制在平等负税方面上还有许多问题亟待完善,主要表现在上市公司之间和上市公司各股东之间的税负不尽公平合理。

  无论是从公司平等竞争还是从税法的严肃性来看,对股份制企业都要求统一税制。但股份制企业实际执行中却存在很大的不公平。主要表现在:(1)实行新税制后,已批准的在香港上市的股份制企业继续执行15%的所得税率。(2)各省市的沪深两地的上市公司,除了少数执行统一的33%的法定税率以外,许多省市出于地方本位利益考虑,为增强地方企业在股票市场上的竞争力,经省市人民政府批准,所得税率有的按24%执行,既不统一,又不公平。(3)特区企业与内地企业在所得税上存在较大差异,影响了内地股份制公司的竞争力。

  这种不规范不公平的做法,其实质就是对上市公司实行税收优惠,这一做法造成的后果是极其严重的:(1)一般来讲,能够允许上市的公司都具有一定的生产规模和良好的经营管理基础,而且在该公司股票发行、上市中,又可募集到一大笔资金,这样的企业理应是国家税收的重要来源,如果一上市就较大幅度地减免所得税收,势必造成大幅度地减少国家财政收入。这种以减少国家财政收入为代价来换取企业内部转机建制,可能使得受惠企业缺乏加强经营管理和提高效率的内在压力,既不一定能真正促使企业实现转机建制,又使得我国本来就十分困难的财政雪上加霜,扩大财政风险。(2)对上市公司大幅度地减免税,对于非上市企业是一个极不公平的因子,上市企业原有的良好经营基础和上市过程中吸收的大笔社会资金已为其提供了市场竞争中极大的优势,这已是其他非上市企业望尘莫及的,加之税收上的优惠,使非上市企业在竞争中的处境更加难堪。特别是在同一行业中,国家对企业上市有一个行业分布的选择,同行业中,效益良好的企业未必都能上市,那么不能上市的企业实际上很难得到平等竞争的外部条件。因此,我们要执行规范统一的法人所得税,改变上市公司与非上市公司之间以及各上市公司之间的企业所得税不一致的局面,要求它们承担相同的税负,执行统一的33%的所得税率,中央政府应统一掌握企业所得税的减免,对省市级地方政府在企业所得税减免问题上严格控制,只有这样才能严肃税法,进而促进股市的正常发展和公司之间的公平竞争。

  税收权力不平等的另一个方面则是股份企业的国家股、法人股和个人股的负税要求不尽一致,对国家股、法人股的股利所得不征税。这种只对个人股征税的做法既违背了公平负税的准则,也不符合“同股同利”的原则并且不利于国有股权的实现和国有资产的保值增值。目前,不少股份企业通过不公平的分配股利方案,侵占国有股,造成国有资产的隐性流失;同时还通过不规范的折股手段将国有资产增值部分计入资本公积金,使之成为全体股东享有的权益,导致国有资产被蚕蚀,其原因之一就是国家股的股东“缺位”。如果对国家股、法人股的股利也征税,从而事实上把国家股作为国家所有的股权,这将有利于国有股权的实现和国有资产的保值增值,防止国有资产流失。为此,应根据税收公平原则和股权平等的要求,所有因持有股份而获得收益的股东,不论其本身是国家、法人还是自然人,他们的股利所得课征相同的税收,并都由股份制企业代扣、代缴,实行源泉控制。也许有人会问,对国家股获得的股息征税不是国家自己征自己的税吗?就如把钱从自己的“左口袋”拿出又放进“右口袋”,这有必要吗?其实这样做在目前是非常有益的,有助于税务部门代表国家行使对股份公司的利息分配的监督权,防止股份制企业通过少分或不分国家股息而造成国有资产和税源的隐性流失,从而增加国家财政收入。从更深远的意义上看,对包括国家股、法人股在内的所有股东征收股息所得税,有助于通过利益来驱动国家尽快形成一个实实在在的法人代表,并把国家股东、法人股东和个人股东摆在平等的法人地位上,在此基础上促进国有股上市流通。国有股上市流通有利于削弱政府对资源的直接行政控制,有利于企业借助市场打破部门、地方行政隶属关系,促使资源能够真正合理流动起来,改变国有股的凝固状况,并以此优化经济结构,提高资源的配置效率。

  二、证券交易过程中的税收问题

  目前我国在证券交易过程中征收的是印花税,但问题较多,一是现行的证券交易印花税实际上是就交易行为课征,与印花税的名称不符,理论依据不充分,法律上讲不严谨,比较勉强;二是经济学上的“马太效应”所昭示的穷者愈穷,富者愈富的原理在股票市场上表现得尤为突出,一般来说,机构、大户容易获利,这是小投资者所无可比拟的。但目前为股票交易行为设计的印花税是不论交易数额大小,持券期限长短一律按同一比例对双方征收的比例税率,它虽然对控制股票交易频率可发挥一定作用,但对于国家重点调控的资金大户对股票市场的操纵现象却无能为力,也不能采取免税额度方式给中小投资者以适当的优惠,难以实现相对公平,对调节收入也起不到什么作用,这显然是有悖于印花税的设计初衷。

  对证券交易行为的征税方式改革已势在必然。为了鼓励投资、减少投机,应以证券交易税取代目前的印花税,但考虑到中国新旧税制衔接以及兼顾两家交易所所在地的地方利益,在目前情况下最适当的选择是印花税和证券交易税兼征。不过,印花税只对一级市场股票发行时订立的产权转移书据或合同课税以改变目前对一级市场不征流转税的状况,以调节一级市场股票发行价格,缩小一、二级市场的利益差距,也可以为国家获得一笔财政收入。证券交易税是对证券二级市场“零售”环节征收的流转税,而且规定只对卖方征收,借鉴国外对证券交易行为课税的具体经验,税率不宜太高,最好不要超过5‰,在具体的实施措施上要明确持股时间长短与税率差别的数量关系。另外,为了避免税源流失,纳税方式应以“源泉扣除课税”为主。考虑到国债在我国经济发展和证券交易市场中的特殊地位,对国债转让收入宜从轻课税。

  三、证券投资收益分配过程中的税收问题

  我国证券收益分配中的税收问题主要有二,一是缺乏避免对公司和股东个人股息红利的重复课税的机制;二是对证券交易的净收益及资本利得的税务处理不明确。

  股息红利是股份有限公司的净所得,税后利润在股东之间分配就成为股息。而我国的《企业所得税法》规定将企业获得的股利作为企业所得一并征税,我国《个人所得税法》则规定个人取得股利、红利所得应纳20%的个人所得税,不作任何扣除。这样做虽然有利于加强控制税源、扩大税基,但毫无疑问形成了重复征税,增加了股份公司的额外税负。对股份公司的利润和分派股息分别课征是不合情理的,它实际上是对股息收入的一种歧视性待遇,有悖于税收的公平原则,也妨碍了经济效率的提高。

  我国现行的税法将股份公司获得的股利作为企业所得税一并征税,而股东在取得股息时还要缴纳一次个人所得税,形成了重复征税,这在税收理论上是说不过去的。为此,我们要在企业所得税和个人所得税中引入避免对股利双重征税机制。世界上许多国家和地区都在力争避免重复征税,有许多经验值得我们借鉴。西方发达国家主要采取两种方式来消除或缓解重复征税:(1)扣除制或双率税制。扣除制的做法是允许公司从税收所得中扣除部分或全部的股息。比如美国为了减轻重复征收所得税,就规定股东一年取得的第一个200美元股息可以免征所得税。双率税制又称为分率制,即对公司分配股息按低税率征税,对留存收益按高税率征税。这样做也可以部分地减轻重复课税,但公司的额外负担并未触及,故很少使用。(2)抵免税和免税制。抵免制的核心是通过将公司缴纳的部分或全部税款归属给股东所得股息中去,以抵免股东的个人所得税。这一方法为西方大多数国家所采用。免征制是指股东个人所得的股息收入不作为个人一项所得,免除缴纳个人所得税,如希腊和我国香港特别行政区都使用这一做法,它比较彻底地消除重复课税。

  随着股份公司和证券市场的完善和发展,我国消除证券市场上股息重复课税的问题也理应提到议事日程上来,笔者认为,在我国比较理想的选择是采用抵免制和扣除制。因为这种做法既能保证国家财政收入,又能比较彻底地消除重复课税,还与国家常规做法接轨,免税制虽然可以彻底消除股息重复课税问题,但是必然会导致国家财政收入流失,这在我国当前财政容易拮据的情况下不宜使用。由于股息相对稳定,确定其避免重复征税的方法相对简单。比如我们也可以借鉴美国的做法,对个人股东取得的第一个200元实行免税而对超过200元的股息按部分抵免制征收个人所得税。这样做既照顾了小投资者的利益,又方便了税收征管,保证重点税源不流失、不遗漏。

  资本利得习惯上被看作是证券交易过程中因价差而取得的收益。对于这部分收入应不应该征税在绝大多数西方国家是肯定的、明确的,而在我国是颇具争议的,不明确的。我们认为,在我国开征资本利得税从理论上讲是毫无异议的,而且征收资本利得税还可以在一定程度上缓解社会分配不公的矛盾,为国家增加一笔不菲的财政收入,但从技术操作等方面来看,又有不少困难,实施的难度较大。与人们劳动所得的工资、奖金、劳务报酬、稿酬相比,从事股票等证券投资所取得的收益则是一种非劳动所得,既然劳动所得都是征税的对象,那么非劳动所得的证券级差收益理所当然地要纳入征税的范围,更何况在我国不少地区从事股票等证券买卖而形成的巨大收入差异已是社会分配不公的一个重要方面。但是,我们又是现实主义者,理想毕竟代替不了现实,我们必须正视开征资本所得税所面临的困难与障碍,因此不宜操之过急,一则因为当前处在初级阶段的中国股市对税收的承受能力比较脆弱,股市行情复杂多变,捉摸不定,不宜过多地变动证券市场上的税收政策;二则目前的有价证券转让基本上都在个人之间进行,不易确定计税依据;三则开征此税需要有先进的税务电脑系统和科学的稽查技术,这显然不是新兴的证券市场所具备的条件;四则征收资本利得税导致股票投资者的税后收益减少,从而使一部分资金从证券市场上流出,不利于证券市场的深入发展。总之,从我国证券市场的现状出发,暂不征收资本利得税是较明智的选择。

  当然,从长远看,随着我国证券市场规模的不断扩大、市场结构的逐步完善及投资行为日趋理性化和税收征管水平的不断提高,选择适当时期开征资本利得税是大势所趋。那么,对资本利得如何课税呢?具体的方案设计较为复杂,但以下一些原则性意见是值得考虑的:(1)坚持低税原则。若对资本利得证税,也应实行低税,主要出于两个方面考虑,一是利用税收政策,通过利益驱动,引导大量社会资金流向证券市场,从而扶持证券市场健康发展;二是基于对风险投资进行鼓励的考虑。通过证券市场上的资本出售与转让,可以对现有产业结构以及产品结构和国有经济存量资产进行适当的调整,以促进资源的优化配置和国民经济整体效率的提高,这是现代经济赋予金融与证券市场的一大功能。(2)坚持普遍征收与区别对待相结合的原则。证券市场是一个有机的整体,股票、国债、基金和产权交易都是证券市场交易的品种,按照税收的普遍性和公平性的原则,它们都是税收调节的对象。但考虑到股票和国债在证券市场中的特殊地位及其对国民经济的特殊影响力,是我国证券市场优先扶持和重点发展的对象,在征收资本利得税的问题上可予以适当的照顾。(3)坚持鼓励长期投资和再资资的原则。证券投资是一种风险性很大的投资,证券市场上的长期投资更是如此。为了鼓励长期投资应区别长期和短期资本利得实行差别税率,长期资本利得(如两年或两年以上者)可按低税率单独征收,或者对长期投资的资本利得给予一些优惠措施,比如长期资本利得可减免一定比例(可设想持有两年以上的收益减免一半,三年以上的减免70%),其余部分并入普通所得征税。为了鼓励投资者再投资,对其资本利得用于再投资的部分,可以减征或者免征资本利得税。(4)对资本利得进行指数化处理的原则。受一定程度通货膨胀的影响,股份公司的投资经过一段时间会增值,但这只是名义上的增值,这种名义所得并不是投资者的实际所得,若对这名义所得课以高税,是不尽公允的,所以,要对资本利得进行指数化处理,以减轻物价变化的影响。

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